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Multiplicité et opacité des canaux de la redistribution

30 Avril 2013
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Article de François Ecalle à paraitre dans le prochain numéro de Sociétal qui sortira mi-mai.

La fiscalité n’est pas le seul canal de la redistribution des revenus. Celle-ci résulte aussi des prestations sociales, de la fourniture de services publics et de la réglementation, dans des conditions souvent floues, voire opaques. Les canaux relativement clairs de la redistribution ont des effets assez proches en France et, en moyenne, dans les autres pays européens, tandis que les voies plus obscures semblent y avoir une place plus importante. Ce panorama de la redistribution met en évidence la nécessité d’une révision générale des politiques publiques de réduction des inégalités.

La redistribution opérée par la puissance publique (État, régimes sociaux et collectivités territoriales) réduit les inégalités entre les ménages qui résultent du libre jeu du marché. Elle se fait entre des ménages qui diffèrent par leur revenu (elle est alors dite « verticale »), par leur taille (elle est alors dite « horizontale ») ou par d’autres caractéristiques (âge, état de santé, etc.). Seule la dimension verticale de la redistribution est ici analysée. Elle passe par les trois étapes suivantes.

Les étapes de la redistribution

La première correspond à la formation des « revenus primaires », à savoir les revenus d’activité et du patrimoine, avant tout prélèvement obligatoire [1]. Leur répartition résulte pour une large part de multiples réglementations relatives au travail (salaire minimum…), au commerce (droit de la concurrence…), au logement (encadrement des loyers), au système financier (épargne réglementée…), etc.

Au cours de la deuxième étape, les revenus primaires des ménages sont réduits par les prélèvements obligatoires (impôts et cotisations sociales) sur le travail et le capital et accrus par des prestations sociales en espèces pour former les « revenus disponibles ».

L’État intervient enfin, dans une troisième étape, en taxant la consommation, en fournissant des biens et services non marchands, dont le prix est très nettement inférieur au coût, et en réglementant les prix des biens et services marchands. Ces interventions transforment les « revenus disponibles » en revenus « ajustés » pour tenir compte des capacités réelles de consommation des biens et services.

À chaque étape, l’inégalité des revenus (primaires, disponibles ou ajustés) peut être mesurée de plusieurs manières. Les ménages peuvent être classés par quartiles, déciles, centiles… et les revenus, moyens ou médians, des quantiles extrêmes peuvent être comparés entre eux (le premier et le dixième décile par exemple) ou au revenu, moyen ou médian, de l’ensemble de la population. Selon l’indicateur retenu, les conclusions peuvent être très différentes.

Il existe un indicateur synthétique de mesure de ces inégalités : le coefficient de Gini. Celui-ci est calculé en partant d’un graphique représentant la distribution des revenus, dit « courbe de Lorenz », et en mesurant la distance qui sépare la courbe de Lorenz du pays considéré de celle qui correspond à une distribution parfaitement égalitaire (tous les ménages ont le même revenu) [2]. Le coefficient de Gini va de 0 (distribution égalitaire) à 100 (inégalité absolue : un seul ménage accapare le revenu total). Les revenus des ménages sont corrigés pour tenir compte de leur taille [3].

Cet indicateur n’apprend rien sur les extrêmes de la distribution des revenus (taux de pauvreté, concentration des revenus sur le dernier centile…) et un pays peut avoir un faible coefficient de Gini tout en ayant un fort taux de pauvreté et une petite minorité très riche. Il a toutefois l’avantage d’être synthétique et de permettre de mesurer l’ampleur de la redistribution en comparant sa valeur avant et après intervention de l’État. C’est pourquoi il est souvent utilisé pour faire des comparaisons internationales et retenu ici à titre principal.

Pour mesurer les inégalités aux différentes étapes de la formation des revenus, et l’ampleur de la redistribution opérée d’une étape à l’autre, il est nécessaire de connaître ou de pouvoir estimer avec une fiabilité suffisante les revenus correspondants des ménages, ce qui n’est souvent pas possible. Selon la qualité de l’information disponible, la redistribution réalisée par la puissance publique peut ainsi être claire, floue, très floue ou opaque. Elle est opaque en amont de la répartition des revenus primaires, plutôt claire ou floue entre les revenus primaires et les revenus disponibles, de floue à opaque entre les revenus disponibles et les revenus ajustés. Cette typologie peut aider à mieux choisir les canaux de redistribution.

La redistribution claire

La répartition des revenus disponibles et le passage des revenus primaires, en y ajoutant les retraites, aux revenus disponibles sont les éléments les mieux connus de la redistribution.

La répartition des revenus disponibles

La principale source de données sur les revenus des ménages est l’enquête sur les revenus fiscaux et sociaux de l’Insee qui regroupe, pour un échantillon représentatif de la population française, les déclarations au titre de l’impôt sur le revenu, les informations de gestion des caisses d’allocations familiales (CAF) sur les prestations qu’elles versent et des données sociodémographiques tirées de l’enquête emploi de l’Insee. Des logiciels permettent d’imputer aux ménages les cotisations sociales et autres contributions (CSG, taxes sur les salaires…) prélevées en amont de la déclaration de revenus, les revenus non imposables et non versés par les CAF, ainsi que les impôts sur le revenu, la taxe d’habitation, voire les prélèvements sur le capital des ménages (ISF notamment). D’une étude à l’autre, les éléments de revenu, les prestations et prélèvements pris en compte ne sont pas toujours exactement les mêmes, mais les résultats sont assez convergents.

Le coefficient de Gini des revenus disponibles des ménages était, selon Eurostat, de 30,8 en France en 2011 pour une moyenne de 30,7 dans l’Union européenne et de 30,8 dans la zone euro. La France n’était pas particulièrement inégalitaire en 2011. Elle l’était plus que la Suède ou le Benelux, et un peu plus que l’Allemagne, mais moins que le Royaume-Uni, l’Italie ou l’Espagne.

L’ampleur de l’inégalité des revenus disponibles en Europe en 2011

Suède

Pays-Bas

Belgique

Allemagne

Union européenne

24,4

25,8

26,3

29,0

30,7

Zone euro

France

Italie

Royaume-Uni

Espagne

30,8

30,8

31,9

33,0

34,0

Sources : Eurostat ; coefficients de Gini

Les données publiées par Eurostat montrent une augmentation de l’inégalité des revenus disponibles en France depuis le milieu des années 2000 (coefficient de 27,7 en 2005), ce que confirment les coefficients de Gini estimés par l’Insee, alors que cette inégalité est restée stable dans l’Union européenne et a moins augmenté dans la zone euro (de 1,0 point).

Les coefficients de Gini calculés par l’OCDE permettent de remonter plus loin dans le temps et donnent une vision différente : du milieu des années 1980 à la fin des années 2000, l’inégalité s’est accrue dans tous les pays de l’OCDE, sauf en France, en Belgique et en Hongrie, où elle est restée stable, ainsi qu’en Grèce et en Turquie, où elle a diminué [4]. Le coefficient de Gini est ainsi passé de 29,0 à 31,6 en moyenne dans l’OCDE [5] et est resté à 30 en France. Les données d’Eurostat et de l’OCDE suggèrent que le creusement des inégalités a été plus tardif en France.

Le passage des revenus primaires aux revenus disponibles

La redistribution réalisée entre les revenus primaires et les revenus disponibles résulte pour plus de la moitié, dans un pays comme la France, des régimes de retraite publics. Ceux-ci étant prédominants par rapport aux fonds de pension privés, les personnes âgées ont relativement peu de revenus du capital en France et ceux-ci sont nettement inférieurs aux revenus primaires des actifs (constitués surtout de salaires « super bruts », c’est-à-dire avant déduction des cotisations sociales, notamment de retraite).

L’objet premier des régimes de retraite n’est cependant pas d’opérer une redistribution verticale des revenus, mais d’assurer un salaire différé au-delà d’un certain âge. Il existe certes des éléments de redistribution dans le calcul des pensions, mais leur mesure pose de délicats problèmes conceptuels et, en pratique, l’ampleur de cette redistribution est largement inconnue. Le système de retraite est un canal très flou de redistribution, traité plus loin [6].

En conséquence, les pensions sont ajoutées aux revenus primaires dans les études réalisées par Eurostat, le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) ou l’Insee. Ces organismes mesurent l’ampleur de la redistribution par la différence entre le coefficient de Gini des revenus primaires (pensions de retraite incluses) et celui des revenus disponibles. Cette redistribution permettait une réduction des inégalités de 9 points en France en 2007, ce qui correspondait à peu près à la moyenne européenne. Elle était plus forte dans les pays nordiques et plus faible dans les pays du sud de l’Europe.

L’ampleur de la redistribution (en points de réduction du coefficient de Gini) entre les revenus primaires (retraites comprises) et les revenus disponibles en 2007

Belgique

Pays-Bas

Suède

Royaume-Uni

France

13,5

12,5

11,5

10

9

Union européenne

Italie

Espagne

Allemagne

8,5

6

5

ND

Sources : Eurostat ; Conseil des prélèvements obligatoires

L’ampleur « moyenne » de cette redistribution en France peut surprendre si on considère que les prélèvements obligatoires et les prestations sociales y sont globalement plus élevés que dans la plupart des autres pays. Ce paradoxe apparent s’explique par le champ limité des prélèvements obligatoires et dépenses publiques pris en compte, comme on le verra plus loin, et par les caractéristiques de ces prélèvements et dépenses en termes d’effet distributif.

En effet, l’ampleur de la redistribution opérée par un impôt ou une prestation ne dépend pas seulement de son montant. Un impôt proportionnel aux revenus, quel que soit son importance, ne modifie pas leur répartition. Pour réduire l’inégalité des revenus, l’impôt doit être progressif. Cela signifie que son taux moyen doit être croissant en fonction du niveau de revenu. Pour ce qui concerne les prestations sociales, ou toute autre dépense publique, elles sont progressives si le rapport de leur montant au revenu primaire des ménages décroît avec le niveau de ce revenu.

La progressivité d’un prélèvement ou d’une prestation ne suffit pas pour déterminer son impact redistributif. Un impôt dont le taux moyen passe de 0,01 % du revenu des ménages du premier décile à 0,1 % du revenu de ceux du dernier décile est progressif, mais il ne redistribue pas grand-chose car son montant est limité. L’ampleur de la redistribution dépend aussi des montants transférés et donc du poids des impôts et prestations considérés dans le revenu de l’ensemble des ménages.

Les travaux de l’Insee permettent de préciser la contribution des divers prélèvements et prestations dans la réduction de 9 points des inégalités entre les revenus primaires (retraites comprises) et disponibles.

Les prélèvements y contribuent pour 34 %, dont 5 % pour les prélèvements sociaux. Si leur poids est très lourd, ceux-ci ne sont en effet que très faiblement progressifs (seule la CSG l’est un peu). La contribution de l’impôt sur le revenu (IR) est de 29 %, avec des caractéristiques opposées : s’il pèse bien moins que les prélèvements sociaux, il est très progressif.

Cette progressivité de l’IR disparaît dans les tranches les plus élevées de la distribution des revenus : selon le CPO, le taux moyen d’imposition est un peu plus faible pour les 3 000 ménages les plus riches que pour les 3 000 qui les précèdent dans l’échelle des revenus [7]. Sous cette réserve, l’impôt sur le revenu assure la progressivité d’ensemble des prélèvements obligatoires en France. Les autres impôts pris en compte modifient peu cette progressivité d’ensemble résultant de l’IR, même si la taxe d’habitation la contrecarre légèrement.

Les travaux de C. Landais, T. Piketty et E. Saez [8] ont paru remettre en question ce constat en affichant une dégressivité des prélèvements obligatoires à partir du 95e centile. Celle-ci tient toutefois entièrement au plafonnement des cotisations d’assurance retraite. Or, les pensions sont elles-mêmes plafonnées et ce plafonnement symétrique des cotisations et des prestations ne diminue en rien l’ampleur de la redistribution opérée par le système socio-fiscal. Les régimes de retraite ont des effets redistributifs, mais ils sont très difficiles à mesurer, ce qui explique d’ailleurs que ni l’Insee, ni le CPO, ni Eurostat ne les prennent en compte.

Les prestations sociales, hors retraites, contribuent pour 66 % à cette réduction des inégalités. Les minima sociaux, comme le RSA, et les aides personnalisées au logement jouent un rôle essentiel. Les allocations familiales et autres prestations sans conditions de ressources ont aussi un impact significatif, bien qu’elles ne dépendent pas du revenu (mais, rapportées au revenu, elles apportent moins aux ménages les plus riches). Les prestations familiales sous conditions de ressources ont une contribution moins importante, bien qu’elles dépendent du revenu, car leur montant est globalement plus faible.

Contributions à la réduction des inégalités entre les revenus primaires et disponibles
(en % de la réduction du coefficient de Gini)

Prélèvements sociaux

5

Impôt sur le revenu

29

Allocations familiales

12

Autres prestations familiales sans conditions de ressources

5

Prestations familiales sous conditions de ressources

10

Allocation personnalisée d’autonomie

3

Aides personnelles au logement

18

Minima sociaux et RSA activité

18

Total

100

Source : Insee

Par rapport aux autres pays européens, la redistribution opérée par les prélèvements obligatoires est plus limitée en France, ce qui résulte du rendement nettement plus faible de l’impôt sur le revenu : 2,5 % du PIB en France (7,6 % en ajoutant la CSG, mais elle redistribue très peu), contre 9 % en moyenne dans l’Union européenne ou la zone euro. En revanche, la redistribution résultant des prestations sociales est plus importante, ce qui tient beaucoup plus à leur montant global (le plus élevé après celui de la Suède) qu’à leur progressivité (une des plus faibles).

La redistribution floue

Les interventions publiques suivantes modifient la distribution des revenus, mais la mesure de cette redistribution est parcellaire, fragile et peu souvent actualisée ; les comparaisons internationales, quand elles existent, sont à prendre avec beaucoup de précautions. Il est néanmoins possible, sous ces réserves, de mesurer leur contribution à la réduction des inégalités en utilisant les coefficients de Gini.

Les services publics

Les ménages bénéficient de services rendus par les administrations publiques gratuitement ou à un prix très inférieur au prix de marché. La valeur des services ainsi utilisés est souvent très différente d’un ménage à l’autre, notamment si elle est rapportée à leur revenu. Ils contribuent donc à modifier la répartition des revenus, ajustés pour tenir compte des capacités de consommation, mais leur impact est difficile à estimer.

La valorisation de ces services est un premier problème. À défaut d’autres méthodes pouvant être mises en œuvre en pratique, leur coût de production est retenu, bien qu’il puisse être assez éloigné de leur utilité réelle. L’imputation de ces services aux ménages en fonction de leur revenu est un deuxième problème. Des enquêtes permettent parfois de connaître, plus ou moins bien, le revenu des personnes qui utilisent un service public [9]. Sinon, il faut employer des méthodes plus complexes, par exemple en combinant la répartition de la consommation du service en fonction de l’âge et la distribution des revenus aussi en fonction de l’âge.

L’Insee a néanmoins estimé la contribution des services de santé et d’éducation à la réduction des inégalités. Elle est du même ordre de grandeur que celle des prélèvements obligatoires et prestations sociales en espèces retenus dans la partie précédente. Cela résulte de leur poids (9,0 % du PIB pour la santé et 5,6 % pour l’éducation) et de leur progressivité.

Le montant des dépenses de santé imputable à chaque ménage diminue légèrement, en niveau, avec le revenu, et bien plus s’il est rapporté à ce revenu. La majeure partie des dépenses d’éducation est consacrée à l’enseignement scolaire qui est donné à quasiment tous les enfants, tandis que l’enseignement supérieur, s’il profite plutôt aux enfants des ménages plus riches, pèse beaucoup moins. De plus, les familles avec enfants sont plus nombreuses dans le premier quintile de revenus. Au total, le montant de la dépense publique d’éducation augmente peu, en niveau, avec le revenu et, rapporté à ce revenu, il est décroissant.

L’OCDE a estimé la contribution de cinq services publics à la réduction des inégalités : santé, éducation, logement social, garde d’enfants et assistance aux personnes âgées [10]. Ils réduisent le coefficient de Gini du revenu disponible de 21 % en France en 2007 (soit d’environ 6 points), contre une moyenne de 19 % dans les dix-sept pays de l’OCDE examinés. La France est un des pays européens où cette forme de redistribution est la plus importante. Cette réduction des inégalités vient principalement, dans tous les pays, des dépenses de santé et d’éducation, les autres services représentant des montants financiers relativement marginaux [11].

La réduction des inégalités opérée par les services publics (baisse en % du coefficient de Gini)

Royaume-Uni

France

Belgique

Suède

Espagne

Italie

Pays-Bas

Allemagne

23

21

21

19

19

18

16

16

Source : OCDE

Les impôts indirects

Les impôts indirects (TVA et accises sur les produits pétroliers, tabacs et alcools) renforcent l’inégalité des revenus disponibles : leur coefficient de Gini est relevé de 9 % en France (soit d’environ 3 points) quand ils sont pris en compte. Il n’existe pas de comparaisons internationales, mais le taux global de taxation de la consommation est en France (19,3 % en 2010) un peu plus faible que dans l’Union européenne (19,7 %) selon Eurostat.

Cet effet antiredistributif tient surtout au taux d’épargne ; la part de la consommation dans le revenu, donc aussi celle de la TVA, diminue avec le revenu. En outre, les ménages plus modestes ont une consommation plus forte de produits soumis à des accises, mais les montants en cause sont bien plus faibles que pour la TVA. Cet effet antiredistributif classiquement attribué aux impôts indirects appelle cependant plusieurs observations.

D’abord, l’épargne accumulée pendant la vie active se transforme pour une large part en consommation pendant la retraite. Il n’est donc pas évident que la TVA soit réellement dégressive si son impact est analysé sur tout le cycle de vie.

Ensuite, les accises visent à modifier des modes de consommation nuisibles à la santé ou à l’environnement. Si elles touchent plus particulièrement certains ménages, ce n’est pas un effet négatif du système fiscal qu’il faudrait corriger par des impôts et prestations progressifs.

Enfin, le pouvoir politique tente souvent d’atténuer cet effet antiredistributif de la TVA en soumettant les biens et services dits de « première nécessité » à des taux réduits. Cependant, ces produits sont souvent autant consommés, en proportion de leur revenu, par les ménages plus aisés, si ce n’est bien plus pour ce qui concerne, par exemple, les biens et services culturels. Il n’est donc pas sûr que la TVA à taux réduit ait un caractère progressif. La Cour des comptes a ainsi noté que, malgré un recours plus massif aux taux réduits et dérogatoires, la TVA française n’a pas d’effet redistributif moins défavorable que la TVA allemande [12].

La redistribution très floue

La contribution des interventions suivantes à la réduction des inégalités ne peut pas être mesurée, notamment en utilisant les coefficients de Gini, mais il existe des informations parcellaires sur certaines de leurs caractéristiques, en particulier sur leur progressivité.

Les impôts sur le capital

L’analyse de la redistribution opérée entre le revenu primaire et le revenu disponible qui a été présentée dans la partie précédente ne prenait en compte que les prélèvements sur les revenus des ménages (IR, prélèvement forfaitaire libératoire, CSG et autres prélèvements sociaux…), mais non les impôts sur leur patrimoine (ISF, taxes foncières...), ni ceux sur les entreprises.

Or, les impôts sur le patrimoine sont payés par les ménages en prélevant sur leurs revenus et contribuent aussi à la réduction des inégalités de revenus.

Quant aux impôts sur les entreprises, ils affectent en réalité des personnes physiques : actionnaires, salariés ou clients. La distinction fréquemment faite entre fiscalité des ménages et fiscalité des entreprises repose sur une analyse juridique du redevable de l’impôt mais n’a pas de signification économique. Il est difficile de répartir en pratique ces prélèvements entre actionnaires, salariés ou clients, et encore plus de faire cette répartition par classes de revenus, mais quelques observations sont possibles.

L’imposition des bénéfices et du capital des entreprises touche plus particulièrement leurs actionnaires. L’impôt sur les sociétés (IS) peut d’ailleurs être considéré comme une forme d’acompte sur l’imposition des dividendes au titre de l’IR, dont il est tenu compte à travers l’abattement de 40 % sur ces dividendes qui a succédé à l’avoir fiscal.

La France est le pays de l’Union européenne qui taxe le plus le capital en Europe. Selon Eurostat, son taux de taxation implicite [13] y est de 37 % en 2010 contre une moyenne de 27 % dans l’Union européenne et la zone euro. Le taux implicite d’imposition des bénéfices des sociétés [14] y est de 22 % contre des moyennes de 20 % dans l’Union européenne et de 21 % dans la zone euro. Ce sont les autres formes de taxation, sur la détention et les mutations, qui pèsent beaucoup plus lourdement en France.

La progressivité de ces prélèvements est difficile à mesurer, mais les travaux de Landais, Piketty et Saez suggèrent qu’elle est très forte : l’ensemble formé par l’IS, l’ISF, les taxes foncières et les droits de mutation à titre gratuit représenterait moins de 2 % des revenus jusqu’au dernier décile et presque 15 % au sommet de l’échelle des revenus. Il est donc probable que leur impact sur la redistribution soit très important, particulièrement en France.

Les régimes de retraite

Dans un régime de retraite purement contributif, la somme actualisée des pensions perçues par chaque personne pendant sa retraite est proportionnelle à la somme actualisée des cotisations qu’elle a versées, donc en principe à la somme actualisée de ses revenus d’activité.

Par construction, un régime de retraite mutualise toutefois le risque viager et opère une redistribution en fonction de l’espérance de vie qui tend à favoriser les catégories socioprofessionnelles « supérieures » et, surtout, les femmes. Il existe aussi de nombreux éléments « non contributifs » dans la liquidation des retraites qui l’éloignent de la « contributivité » pour introduire de la solidarité : validation des périodes de chômage, pension minimale…

Le caractère redistributif du système de retraite peut être apprécié en calculant, sur des cas types, le taux de rendement interne (TRI) qui résulte du rapprochement des cotisations versées et des prestations reçues. Il apparaît ainsi, selon le Conseil d’orientation des retraites [15], une redistribution importante, mais non quantifiable sous forme de coefficients de Gini, des couples ayant un niveau de salaire élevé vers ceux ayant un niveau de salaire faible.

Elle tient notamment à des TRI très différents entre les hommes (2,8 %) et les femmes (4,0 %) ainsi que, pour les femmes, entre les déciles de salaires (de 6,9 % pour le premier à 3,6 % pour le dernier).

Il existe donc une forte redistribution verticale au sein du système de retraite qui résulte de ses éléments non contributifs, notamment de ceux qui permettent de corriger les accidents de carrière (chômage, invalidité…), et aussi de l’espérance de vie des femmes, dont les salaires sont plus faibles que ceux des hommes. Le rapport entre les salaires perçus sur l’ensemble de leur carrière par les 10 % les mieux payés et les 10 % les moins payés atteint 5,8 ; il est ramené à 4,1 entre les 10 % de retraites les plus élevées et les 10 % les plus faibles [16].

Les comparaisons internationales sont très difficiles en ce domaine. L’OCDE a construit un indice de progressivité des régimes de retraite qui montre que cette progressivité est forte dans les pays anglo-saxons et faible dans les pays du nord (Suède) ou du sud (Italie, Espagne) de l’Europe, la France se situant au milieu. Toutefois, si les pensions assurées dans les régimes de retraite publics des pays anglo-saxons, de tradition « beveridgienne », varient peu avec le revenu, ce qui explique cette progressivité, elles sont aussi très faibles et ne permettent ainsi qu’une redistribution de faible ampleur [17]. La France se distingue au contraire par le poids particulièrement élevé de ses pensions publiques (14,6 % du PIB en 2010, contre des moyennes de 12,2 % dans la zone euro et 11,3 % dans l’Union européenne).

La redistribution opaque

Les interventions suivantes modifient certainement la répartition des revenus, mais il n’existe quasiment aucune information permettant d’apprécier l’ampleur de cette redistribution.

Les interventions des collectivités locales

Certaines prestations sociales versées par les départements (RSA, APA…) sont prises en compte dans les estimations présentées ci-dessus de la redistribution des revenus primaires aux revenus disponibles, mais les autres dépenses d’action sociale (hébergement des personnes âgées et handicapées...) s’élèvent à plus de 20 milliards d’euros et leur impact sur la réduction des inégalités n’a jamais été mesuré.

Les communes et intercommunalités offrent de nombreux services aux ménages, soit gratuitement, soit à des tarifs forfaitaires largement inférieurs à leur coût, soit à des tarifs progressifs (accès aux équipements sportifs, crèches, cantines, services culturels, centres de vacances, etc.). Si leur utilisation par les ménages est indépendante de leur revenu, la fourniture de ces services contribue à la réduction des inégalités. Les centres communaux d’action sociale ont en outre pour objectif de venir en aide aux plus démunis par des prestations en espèces ou en nature.

Les dépenses des communes de plus de 10 000 habitants et des groupements de communes qui sont relatives à la culture, aux sports, à la jeunesse, à la santé, au logement, à la famille et aux interventions sociales représentent environ 20 milliards d’euros. Leur impact en termes de redistribution des revenus est totalement inconnu.

La tarification des services publics marchands

Lorsque les services publics marchands (postes et télécommunications, électricité et gaz…) ont été ouverts à la concurrence, les autorités politiques françaises ont craint que le jeu du marché ait des effets défavorables en termes d’équité et ont obtenu des autorités européennes la possibilité de mettre en place des « services universels ».

Les entreprises qui en sont chargées doivent mettre en place des tarifs identiques sur tout le territoire, instaurant ainsi une péréquation géographique, et des tarifs sociaux, contribuant à la redistribution des revenus ajustés. Ces obligations de service universel sont généralement financées par des taxes sur la consommation de ces produits. La France est souvent le seul pays européen à avoir en pratique mis en œuvre de tels dispositifs. Leur impact sur la distribution des revenus ajustés est inconnu. Il n’est sans doute pas très important si on considère le montant des taxes prélevées pour financer ces services universels (quelques centaines de millions d’euros pour chacun d’eux), mais il pourrait le devenir.

La proposition de loi instaurant une tarification progressive de l’énergie, soumise au Parlement à l’automne 2012, étend d’abord fortement le champ des bénéficiaires des tarifs sociaux. Ensuite, elle prévoit une tarification progressive, en fonction du volume de consommation et donc surtout de la taille de la résidence, « qui présente beaucoup plus d’inconvénients que d’avantages sur le plan économique. En revanche, on voit bien l’avantage politique que peut en retirer un gouvernement qui transfère le financement de la redistribution entre riches et pauvres aux fournisseurs de services au lieu d’assumer une politique de redistribution des revenus par sa politique fiscale », comme le notent C. Crampes et J.-M. Lozachmeur [18].

La réglementation

Les revenus primaires constatés ne résultent pas du libre fonctionnement du marché mais sont en partie déterminés par de nombreuses réglementations, notamment celles qui concernent le marché du travail (salaire minimum, licenciements…), qui affectent les salaires, et celles qui concernent les marchés de produits (droit de la concurrence et, surtout, réglementations sectorielles qui réduisent la concurrence), qui affectent les revenus d’activité non salariaux.

L’OCDE établit un indicateur de la protection de l’emploi qui montre qu’elle est particulièrement forte en France. Le niveau du smic, rapporté au salaire médian, y est aussi plus élevé que dans les autres pays où il existe un salaire minimum national.

Ces réglementations ont pour objet de protéger les salariés les plus fragiles et devraient permettre une redistribution des revenus primaires à leur profit. Cependant, non seulement l’ampleur de cette redistribution est indéterminée, mais son sens est lui-même incertain. Il n’est en effet pas sûr qu’elles protègent réellement les salariés les moins qualifiés, dans la mesure où elles constituent aussi des obstacles à leur embauche. Elles opèrent plus vraisemblablement une redistribution en faveur des salariés protégés des grandes entreprises ou des entreprises publiques (les insiders de la littérature économique).

L’importance de la réglementation

 

Protection de l’emploi

Salaire minimum/ salaire médian

Restrictions de la concurrence

Belgique

2,4

0,50

1,4

France

3,0

0,60

1,4

Allemagne

2,6

NS

1,3

Italie

2,6

NS

1,3

Pays-Bas

2,2

0,51

0,9

Espagne

3,1

0,44

1,0

Suède

2,1

NS

1,2

Royaume-Uni

1,1

0,47

0,8

Source : OCDE

Les réglementations sectorielles qui freinent la concurrence sont particulièrement fortes en France et favorisent d’importantes rentes de monopole qui ont probablement des effets antiredistributifs, mais, à nouveau, ces effets sont totalement opaques.

Conclusion sur le choix des canaux

Les débats sur la réforme fiscale qui ont suivi les publications de Landais, Piketty et Saez sur la progressivité du système fiscal pourraient laisser penser que la fiscalité est l’unique canal de la redistribution des revenus. En fait, elle n’assure que le tiers de la partie la plus claire de celle-ci ; les prestations sociales en espèces, hors retraites, ont un impact deux fois plus grand. La redistribution passe en réalité par de nombreux autres canaux, souvent très flous, voire totalement opaques, et elle est bien plus importante qu’on ne le pense.

Son ampleur relève avant tout d’un choix politique sur lequel l’économiste n’a pas de compétence particulière pour se prononcer. Il doit toutefois rappeler que la redistribution se fait souvent au détriment de l’efficacité, ce qui veut dire en pratique au détriment de l’emploi et du pouvoir d’achat. Elle risque en effet de réduire la compétitivité de l’économie et l’attractivité du territoire pour ceux qui ne bénéficient pas de cette redistribution.

Les comparaisons internationales sont essentielles pour apprécier ces problèmes éventuels de compétitivité et d’attractivité. Elles montrent que les canaux clairs de la redistribution étaient de même importance en France et dans la moyenne des pays européens au début de la décennie. En revanche, certains canaux moins transparents ont certainement plus d’ampleur en France : fourniture de biens et services non marchands ; taxation du capital et des entreprises ; tarification des services publics marchands ; réglementation.

Les mesures fiscales prises à partir de 2012, bien qu’elles n’aient pas encore fait l’objet d’un bilan précis, vont certainement dans le sens d’une plus forte redistribution en accentuant l’imposition des hauts revenus et en exonérant les ménages modestes de certaines mesures de redressement des finances publiques. Continuer dans ce sens finira par nous éloigner sensiblement des autres pays et par avoir d’importants effets négatifs en termes d’efficacité.

L’économiste peut aussi se prononcer sur le choix des canaux de redistribution. Les gouvernements sont en permanence appelés à répondre à tous les besoins sociaux ressentis ou à toutes les formes apparentes d’inégalités en mobilisant tous les canaux envisageables de la redistribution. Il en résulte une accumulation de dépenses publiques, de dispositifs fiscaux spécifiques et de réglementations dont personne ne peut mesurer l’impact réel. En revanche, ce foisonnement des interventions publiques a certainement pour effet de complexifier à l’excès le système socio-fiscal français et d’entraîner d’importants coûts de gestion.

L’analyse économique recommande d’associer un outil à un objectif de politique économique. Les inégalités ont certes des formes trop diverses pour être traitées par un seul instrument, mais il faudrait s’inspirer beaucoup plus souvent de ce principe. Un schéma idéal de redistribution s’appuierait sur les trois seuls instruments suivants :

– une allocation forfaitaire par enfant ;

– une prestation sociale de type RSA, c’est-à-dire garantissant un revenu minimal et diminuant progressivement avec la hausse des revenus d’activité ; elle pourrait être ajustée pour compenser le coût de certains handicaps ;

– un impôt sur le revenu comprenant une partie proportionnelle (CSG) et une partie progressive (IR), sans que leur fusion s’impose.

Il n’est pas nécessaire que les assurances sociales contre les risques retraite et chômage comprennent des éléments non contributifs.

Dans un tel schéma, la question se pose de l’accès des ménages les plus modestes aux biens et services « essentiels », dont le champ s’étend régulièrement : santé, éducation, logement, culture, transports, énergie, etc. La prestation de base évoquée ci-dessus leur apportant un revenu minimal, il serait souhaitable de laisser plus souvent aux ménages la responsabilité d’ajuster leur consommation à leur revenu. L’intervention publique serait alors recentrée sur les biens et services pour lesquels ils ne peuvent pas adapter leur consommation. C’est notamment le cas de la santé : les soins nécessaires en cas de maladie grave ne sont pas modulables et sont souvent hors de portée financière de la plupart des ménages.

Enfin, les réglementations du travail et des marchés de biens et services, dont les effets sur la distribution des revenus sont opaques et dont l’efficacité est souvent très discutable, devraient être sérieusement allégées.




[1]. Pour ce qui concerne les salaires, ce sont donc les salaires « super bruts » supportés par les entreprises (avant déduction des charges sociales, salariales et patronales).

[2]. Le coefficient de Gini correspond à la surface comprise entre ces deux courbes.

[3]. Dans cet article, le mot « revenu » désigne le revenu par unité de consommation, c’est-à-dire corrigé pour tenir compte de la taille de la famille.

[4]. OCDE, « Toujours plus d’inégalité : pourquoi les écarts de revenus se creusent », décembre 2011.

[5]. Les inégalités sont plus fortes dans les pays non européens de l’OCDE.

[6]. L’assurance chômage pose des problèmes analogues, mais pour des montants bien plus faibles.

[7]. Conseil des prélèvements obligatoires, « Prélèvements obligatoires sur les ménages ; progressivité et effets redistributifs », 2011.

[8]. C. Landais, T. Piketty, E. Saez, Pour une révolution fiscale, Le Seuil, 2011.

[9]. Une condition préalable est de pouvoir individualiser la consommation de ce service, ce qui n’est pas toujours possible (par exemple, pour la défense nationale).

[10].  OCDE, « The impact of publicly provided services on the distribution of resources », 2012.

[11]. Les méthodes suivies étant différentes, les résultats obtenus par l’Insee et l’OCDE pour la France ne sont pas identiques. Les ordres de grandeur estimés sont approximatifs.

[12]. Cour des comptes, « Les prélèvements fiscaux et sociaux en France et en Allemagne », 2011.

[13]. Rapport entre le montant des prélèvements sur le capital (revenus, détention ou mutation) et son revenu.

[14]. Rapport entre le produit de l’IS et les bénéfices des sociétés.

[15]. Conseil d’orientation des retraites, 7e rapport, 2010.

[16]. P. Aubert et M. Bachelet,  « Disparité de montant de pension et redistribution dans le système de retraite français », dans Insee, L’Économie française, 2012.

[17]. Note du secrétariat général du Conseil d’orientation des retraites, 2009.

[18]. Article paru dans Le Monde du 11 septembre 2012 sur la base d’un document de travail de l’Institut d’études industrielles de l’université de Toulouse-I. J’ai moi-même commenté cette proposition de loi dans un blog à l’adresse : http://www.ifrap.org/EDF-n-est-pas-une-caisse-de-securite-sociale,12842.html.